Før de frie og åbne data

I oktober 2012 udsendte regeringen og KL hæftet “Gode grunddata til alle”.

Den orange forside og tryksag markerede en fuldstændig omvæltning i synet på offentlige data i Danmark.

Hæftet præsenterede to beslutninger som var særligt afgørende: Udpegningen af særligt vigtige data som “grunddata”, plus beslutning om at offentlige grunddata skal stilles frit til rådighed for både kommerciel og ikke-kommerciel brug.

For de af os som var tæt på, kom nybruddet ikke helt som et lyn fra en klar himmel. Alligevel er det svært at overvurdere betydningen – også nu i dag 10 år efter.

Det er et spørgsmål jeg vil nærme mig i dette blog-indlæg.

Jeg tror at alle en gang imellem filosoferer over hvordan tingene fungerer i dag. Det kan være omgangsformer, tøjmode, teknologi, energiforbrug, eller kommunikation. Så kan det være spændende at gå et skridt tilbage og se at sådan har det ikke altid været. Men hvordan var det så egentlig for 10, 20 eller 30 år siden?

I anledning af 10-års fødselsdagen for de frie data har jeg tænkt over det spørgsmål. Her er min fortælling:

I gamle, gamle dage – for 30-40 år siden

Det ”gamle syn” på offentlige data stammer fra tiden med mainframe-computere, magnetbånd og store basisregistre, CPR, BBR, ESR osv. dvs. omkring 1980-90.

Hér blev ideen om salg af offentlige data styrende: Hvis staten havde så gode data at fx private kunne bruge dem, så kunne man jo sælge data og skaffe indtægter – af hensyn til skatteborgerne!

Forbilledet var måske engelsk hvor den glorværdige engelske kortlægningsinstitution, ”Ordnance Survey” var 100 % indtægtsdækket fra salg af kort og kortdata.

Forretningsmodellen blev adopteret da de digitale matrikelkort skulle etableres, idet brugerne skulle købe brugsret til kortet og dermed tilbagebetale produktionsomkostningerne. Samme model gjaldt ved etableringen af CVR. Også topografiske kort, statistikdata og DMI’s vejrdata blev prissat og ordet ”indtægtsdækket virksomhed” blev et nyt og centralt begreb i statslige institutioner.

Selv om modellen umiddelbart virkede smart, tårnede problemerne sig imidlertid hurtigt op.

Problemer, problemer, problemer

Første, åbenlyse problem var, at det i stigende grad blev uklart om en offentlig styrelse handlede som myndighed eller som en kommerciel aktør, i en ofte ulige konkurrence med private virksomheder.

Andet, helt grundlæggende problem var, at en licens-baseret finansieringsmodel passede meget dårligt til en digital tidsalder som var i fremmarch. Grundlæggende fordi data, i modsætning til fysiske produkter der produceres stykvis i bestemt mængder, ikke har denne begrænsning!

Der er data nok til alle – data bliver ikke ’slidt’ når de bruges. Er data allerede produceret, vil omkostningen til at kopiere og transmittere videre til 1000 eller 10.000 brugere i stedet for til 10, som regel være helt marginal. Fremkomsten af internettet og de tilhørende teknologier kom naturligvis til at bidrage stort til dette skisma.

Fanget i et pris-skisma

Men al begyndelse er langsom og når der i starten kun er få kunder der har viden og mod på at anvende offentlige data, så må prisen sættes højt. Fx kostede en simpel licens til matrikelkortet ca. 5 mio. kr! Og tilsvarende priser var gældende for de første landsdækkende salg af adressedata. Og når prisen én gang er sat højt, kan man ikke bare reducere den til 1/10 del eller lavere for at trække flere kunder til. Man kan ikke engang tale om måske at sænke prisen, for så stopper salget helt!

Resultatet var meget få ”kunder i butikken” i forhold til interessen. Dermed forblev prisen så høj at, den var en effektiv barriere for at hente nye kunder ind: Data lå (næsten) ubrugte på hylderne – idet de fleste af de virksomheder og myndigheder, der kunne have nyttiggjort data, bare ikke havde råd!

Ubrugelig i internet-tidsalderen

Hertil kom at en licens-baseret model nødvendigvis må være meget restriktiv mht. hvad data må bruges til. Der var fx skarpe grænser for hvordan man måtte udveksle data med andre – fordi en fortsat kopiering og videregivelse af data jo ville udhule finansieringen fuldstændig. Dét begrænsede naturligvis også kundernes købelyst.

Endelig var modellen ude af stand til at håndtere brug af data gennem services (som fx WMS, WFS, SOAP, REST …), som flere og flere it-løsninger blev baseret på. Skulle der betales pr. klik, pr. Mb eller? – de gamle prismodeller duede simpelt hen ikke.

Summa summarum: Dødvande

Omkring årtusindskiftet var man derfor i en ”underforbrugs-situation”, hvor de almindelige markedsmekanismer ikke fungerede:

• Gode og værdifulde offentlige ”varer” (data) lå klar på hylderne i rigelige mængder.
• It-udviklere, private erhvervsvirksomheder og offentlige myndigheder skreg på disse ”varer” (data) – men havde ikke råd.

Resultatet var at borgere, virksomheder og myndigheder – og dermed samfundet som sådan – gik glip af al den gavn og nytte som offentlige data ville have kunne bidrage med.

Frikøbsaftale 2002

Omkring 2001 var adressedata det oplagte eksempel på det dødvande som den gamle betalingsmodel havde placeret os i: Alle gode kræfter fra amterne til Rigspolitiet, trafikselskaberne og mange, mange flere, skreg forgæves på kommunernes gode, stedfæstede adressedata – til ingen nytte.

Dén situation førte til det første eksempel med åbning af offentlige data, nemlig ”frikøbsaftalen” fra december 2002.

Det blev en succes. Allerede i 2010 kunne Erhvervs- og Boligstyrelsen regne sig frem til at forholdet mellem aftalens udgifter for staten og gevinsterne for samfundet som sådan var ca. 1:70, med årlige gevinster på i størrelsesordenen 100 mio. kr.

Inspirationskilder til frie og åbne data

Adresse-frikøbsaftalen fra 2002 – som jo altså også kan fejre rund fødselsdag i år – stod alene i mange år. Alligevel blev den én af inspirationskilderne til den senere grunddataaftale.

En anden inspiration var EU’s direktiv om ”Public Sector Information” der handlede om transparens i den offentlige sektor og lige adgang til data.

En tredje inspirationskilde var de internationale bevægelser som omfavnede ideerne om open source, open data og open knowledge, fx OpenStreetMap og Wikipedia.

En fjerde inspirationskilde var EU’s INSPIRE program, der handlede om at gøre referencedata inden for geo- og miljøområdet tilgængelige på tværs af landegrænser.

En femte kilde var Erhvervsministeriets ”Indberetning én gang” projekt, som satte en tyk streg under effektiviteten i at myndighederne kunne genbruge og dele offentlige data i stedet for at indsamle selv.

En sjette inspirationskilde var It- og Telestyrelsens data-standardiseringsprogram OIOXML, der bl.a. satte fokus på fællesoffentlige standarder og modeller.

En syvende inspirationskilde var internet- og ”dot-com samfundets” brud med en gammeldags lineær management-tankegang – og skift til innovations-ideer som bl.a. udtryktes af Bill Joy fra ”Sun Microsystems” i Joy’s Law, der lyder sådan: “No matter who you are, most of the smartest people work for someone else.”

Som så ofte før, var den kolossale omvæltning som grunddataaftalen markerede, et resultat af gode eksempler og ny inspiration som hver på sin måde trak i samme retning og endte med at gøre det muligt – i oktober 2012.

Den del af udviklkingen, dvs. fra 2002 til 2012, kan der også fortælles gode historier om. Måake kan de komme ned på skrift ved en senere lejlighed.

PS: Har du hørt mit bidrag til “Kraniebrud”-podcasten på “Radio4” - det er yderligere 50 minutter om frie data.